대한민국 헌법 제118조 제2항은 “지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”라고 규정하고 있다.

이 문장 소유격 ‘의’에서 3개 조직을 열거하고 있음을 알 수 있다. 첫째 지방의회, 둘째 지방자치단체장, 셋째 지방자치단체이다. 접속조사 ‘와’, 명사 ‘기타’를 고려하면, 실체는 지방자치단체이고, 그 소속 조직은 지방의회와 지방자치단체장으로 구성됨이 명백해진다.

그리고 지방의회의 조직과 권한은 별도 법률로 정하게 하고 있다. 특히 ‘의원선거와 단체장 선임방법’을 법률로 정하도록 함으로써 지방의원은 선거하고, 단체장은 의원 중에서 선임하도록 하는 것이 우리 헌법의 기본 정신이라 볼 수 있다. 이와 같이 헌법은 지방의회 중심의 지방자치의 내각책임제를 규정하고 있다고 해도 과언이 아니다.

그러나 현행 공직선거법과 지방자치법은 지방의회의 조직과 권한, 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 규정이 미흡하다. 그나마 다행인 것은 지방자치법에서 제5장은 지방의회, 제6장이 집행기관 순으로 규정하고 있다. 이는 지방의회가 집행기관보다 우선하는 지방의회 중심의 지방자치를 채택한 것에 의미가 있다. 그러나 일제강점기, 신탁통치, 5·16 이후 중앙집권적 전통 등이 지방의회의 입지를 위축시켜 왔다.

1991년 부활한 지방의회는 33주년을 맞았다. 저출생·고령화, 지역소멸 등으로 지방자치환경이 더 다양화·복잡화되고 있다. 이 변화에 지방의회가 능동적인 입법기능으로 지역발전을 선도하고 견제·감시기능도 수행해야 한다. 그러나 지방의회의 인사권은 2022년 독립됐으나, 기구구성, 정원조정 등 조직권과 예산편성의 자율권이 없어 실질적 보좌와 민의를 반영하는 데 어려움이 많다.

국회의원이 300명이지만 지방의원은 3860명이다. 더 많은 수의 의원들이 활동하고 있는 지방의회에 독립된 법이 없다는 것이 문제다. 국가의 두 수레바퀴인 국회법과 정부조직법과 같이 지방에도 별도의 지방의회법과 지방정부조직법의 제정을 청원한다. 이는 지역의 생존과도 직결된 문제이기에 지역 특성에 맞게 지방자치를 지원하는 취지다.

편도정(경남도의회 의사담당관)